無需取得探礦權、采礦權的特殊情形，新規定來了

根據新《礦產資源法》第五條的規定，勘查、開采礦產資源應當依法分別取得探礦權、采礦權，這是基本的制度安排。但與此同時，法律也規定了在特殊情況下無需取得探礦權、采礦權的情形。

（一）無需取得探礦權的情形

按照《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和相關文件的規定，國家出資勘查的，地勘單位可以取得探礦權，國家委托勘查單位成為探礦權人。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第五條就規定了“勘查出資人為探礦權申請人；但是，國家出資勘查的，國家委托勘查的單位為探礦權申請人”。《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第九條中規定了“轉讓國家出資勘查所形成的探礦權、采礦權的，必須進行評估。國家出資勘查形成的探礦權、采礦權價款由具有礦業權評估資質的評估機構進行評估；評估報告報探礦權、采礦權登記管理機關備案”，該規定雖然對國家出資勘查形成的探礦權的轉讓提出了必須進行評估等更為嚴格的要求，但并未禁止其轉讓。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《礦業權出讓制度改革方案》也規定國家財政資金主要用于公益性地質工作，指出中央或地方財政也可以全額出資委托地勘單位開展礦產勘查，采取申請審批方式授予探礦權，完成規定的勘查工作后注銷探礦權，納入國家出資勘查形成的成果清單管理。且以往的管理實踐也按照上述規定要求，允許非營利性法人中的事業單位法人作為探礦權人，即在國家出資勘查的情況下，允許地勘單位申請取得探礦權。

但是，在本次《礦產資源法》修訂過程中，對于國家出資勘查的礦產資源，授予地勘單位探礦權，存在諸多爭議，也因此多次對是否有必要在新《礦產資源法》中對無需取得探礦權的情形作出規定進行了討論。

支持授予地勘單位探礦權的觀點如下：首先，授予地勘單位探礦權可以保障其開展勘查活動。地勘單位和其他探礦權人一樣，需要在一定范圍內開展勘查活動，只有授予其探礦權，才能夠使其權益受到保護，保障其能夠排他性地開展勘查活動，不受到其他主體的干擾；其次，授予地勘單位探礦權可以保障其經濟權益的實現，地勘單位所持有的探礦權雖然不能轉為采礦權，但可以在探明儲量后進行轉讓收益，或者作為出資與其他企業聯合開發；最后，授予地勘單位探礦權符合當前地勘單位的改革方向，目前很多地勘單位已由公益一類事業單位轉變為公益二類事業單位，在國家出資的同時，也開展經營活動、承擔商業項目，授予地勘單位探礦權能夠為其經營活動提供便利。

反對授予地勘單位探礦權的觀點如下：國家出資勘查的地勘單位不應也沒有必要取得探礦權。一是在探明可供開采的礦產資源后，探礦權轉為采可權，體現了其核心財產權屬性，但由于地勘單位本身為事業單位，其不能成為采礦權人，即使其取得探礦權，也不應當允許“探轉采”。二是地勘單位為接受國家出資從事勘查活動的主體，其只是受委托開展勘查工作，并未按照探礦權的相關規定繳納出讓收益，也不應當享有相關的民事權利。三是探礦權的排他性主要體現在不得重疊設置礦業權的要求方面，但即使不授予地勘單位探礦權，只要委托其勘查的主管部門不另行設立礦業權即可。雖然排他性還表現在對抗第三人妨礙的需要方面，但若他人在其工作范圍內從事勘查活動或者侵害其探礦權，則屬于侵犯國家礦產資源所有權的行為，仍可進行制止和處分。

起初，在自然資源部報國務院審議的送審稿和國務院提請全國人民代表大會常務委員會審議的送審稿中均并未對此作出規定，主要原因包括：一是對于國家出資勘查礦產資源的，國家作為礦產資源所有權人當然有權決定在不設立探礦權的情況下自行開展勘查工作的權利，其無需為自己設立探礦權，而地勘單位并非權利主體，僅為所有權人的代理人，其無需取得探礦權是應有之義；二是對于采礦權人在登記的開采區域內為開采活動需要進行勘查的由于采礦權人在登記的開采區域內已享有采礦權，按照邊采邊探的要求，其有必要在開采的同時開展部分勘查工作，這應是采礦權的權利內容之一，當然無需再取得采礦權，因此無需特別作出規定。

此后，《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規【2023】6號）對財政出資項目是否設立探礦權作出了規定，明確“中央或地方財政出資勘查項目，不設置探礦權，憑項目任務書開展地質勘查工作”。

在《礦產資源法（修訂草案）》審議過程中，考慮到僅對無需取得采礦權的情況作出規定，而不對無需取得探礦權的情形作出規定，不僅會導致礦業權制度的規定不夠完善，還可能會造成在任何情況下進行勘查活動都需要取得探礦權的不同理解，引發法律適用中的歧義。加之，在審議過程中，地方部門、企業均對明確無需取得礦業權的情形提出了相關意見、建議，因此最終新《礦產資源法》增加了這一規定。

新《礦產資源法》第二十八條規定了無需取得探礦權的三種情形。

1.國家出資勘查礦產資源

國家出資勘查礦產資源的，無需取得探礦權即可開展勘查活動。這一規定旨在明確國家出資、由地勘單位開展的礦產資源勘查無需取得探礦權，是對國家出資勘查的情況下各主體的法律關系的進一步明晰。

國家是礦產資源的所有權人，國務院代表國家行使礦產資源的所有權。國家出資勘查礦產資源的，不以營利為目的，主要進行基礎性、公益性地質勘查工作，為出讓礦業權做好基礎工作。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》允許國家委托勘查的單位取得探礦權，《探礦權采礦權轉讓管理辦法》也允許其轉讓探礦權，因此，國有地勘單位既當“運動員”，又當“裁判員”不利于礦業權市場的健康發展。探礦權、采礦權制度規定的主體是市場主體，應當將國家出資的公益性勘查和商業性勘查進行區分。對于完全由國家出資的公益性勘查項目，地勘單位承擔的，應當依照新《礦產資源法》第二十八條的規定無需取得探礦權；對于地勘單位作為股東成立的公司，其參與或者承擔的商業性勘查項目，則不屬于新《礦產資源法》第二十八條規定的“國家出資”的情形，可以由公司按照一般規定出讓取得探礦權，繳納出讓收益，并享有探礦權人的各項權利。

2.采礦權人在登記的開采區域內為開采活動需要進行勘查

采礦權人在登記的開采區域內為開采活動需要進行勘查的，無需取得探礦權。這一規定旨在明確采礦權人可以為了開采需要在采礦權區域內進行勘查活動，無需取得探礦權，若探明其他可供開采的礦產資源，可以按照有關規定取得采礦權。在此前的相關規范中對于邊采邊探已有規定。《自然資源部關于進一步完善礦產資源勘查開采登記管理的通知》（自然資規【2023】4號）就規定了“采礦權人在礦區范圍深部、上部開展勘查工作，無須辦理探礦權新立登記”。為加快推進新一輪找礦突破戰略行動，鼓勵“就礦找礦”，《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規【2023】6號）的規定，在已有采礦權的上部和深部開展找礦工作，可按協議方式出讓上部和深部的礦業權。該規定進一步簡化了程序，規定采礦權人可直接勘查其采礦權上部和深部資源，無須再辦理勘查許可證，在放寬政策的同時要求加強監管。新《礦產資源法》第二十八條正式將這一規定上升為法律制度。

需要注意的是，新《礦產資源法》第二十八條的規定僅適用于“登記的開采區域內”，即在采礦權區域內，若采礦權人為開采活動需要，在采礦權的垂直投影范圍外進行了勘查活動，則不能適用此規定。

若采礦權人在登記的開采范圍內為開采活動需要進行勘查，探明了除采礦權登記的礦種外的其他可供開采的礦產資源，則其可以按照《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規（【2023】6號）中“基于礦山安全生產和礦業權設置合理性等要求，需要利用原有生產系統進一步勘查開采礦產資源（普通建筑用砂石土類礦產除外）的已設采礦權深部或上部、周邊、零星分散資源，以及屬同一主體相鄰礦業權之間距離300米左右的夾縫區域，自然資源主管部門可以直接以協議方式出讓探礦權或采礦權”的規定，申請通過協議出讓方式取得上部和深部的采礦權。

3.國務院和國務院自然資源主管部門規定的其他情形

新《礦產資源法》第二十八條第三項的規定屬于兜底條款，表明無需取得探礦權即可進行勘查的情形不僅限于前兩項所述的情形，國務院及國務院自然資源主管部門都可以根據實際需要確定其他不需要取得探礦權就可進行勘查活動的情形。在規定此類情形的過程中，需審慎確定，以避免對礦業權相關制度的系統性造成影響。總體而言，國務院和國務院自然資源主管部門應當充分考慮以下因素來確定可以無需取得探礦權的情形：一是不得違背礦業權制度的內在邏輯和礦產資源勘查的客觀規律，給礦產資源管理工作造成阻礙；二是不損害其他礦業權人的權益，不對其他礦業權人行使權利造成影響。

在上述三種無需取得探礦權即可進行勘查活動的情況下，行為人是否需要履行探礦權人的義務，是新《礦產資源法》第二十八條適用的重要問題。一方面，行為人雖然開展勘查活動，但并非探礦權人，無需按照對礦業權人的相關規定編寫礦產資源勘查方案，并向原探礦權出讓部門申請勘查許可證無需依法繳納探礦權出讓收益、探礦權占用費等。另一方面，行為人畢竟開展了勘查活動，仍應當遵守新《礦產資源法》關于勘查活動的綜合勘查、綜合評價，地質資料匯交，及時封、填探礦作業遺留的井、硐或者采取其他措施消除安全隱患等要求，并履行其他法律法規規定的安全生產、環境保護等方面的義務，避免因勘查行為造成資源破壞或者生態損害等

對于在無需取得探礦權進行勘查的上述三種情況下是否需要按照新《礦產資源法》的要求編制勘查方案可能存在一定異議。但是，對于國家出資勘查的情形，按照《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規【2023】6號）關于“中央或地方財政出資勘查項目，不設置探礦權，憑項目任務書開展地質勘查工作”這一要求，項目任務書應已包括相關內容，無需另行編制勘查方案；對于邊采邊探的情形，相關計劃和安排也應在開采方案中有所體現，亦無需另行編制勘查方案；而對于法律、行政法規、國務院及國務院自然資源主管部門規定的其他情形，若有編制勘查方案的要求，則可以在規定其他情形的同時予以明確。

（二）無需取得采礦權的情形

區別于無需取得探礦權的情形，無需取得采礦權的規定并非在本次《礦產資源法》修改中創設或者增加的制度，在礦產資源管理的法律法規中早有此類規定。

“靠山吃山，靠水吃水”是老百姓無償獲取生產生活資料的傳統主觀想法。即使礦產資源歸國家所有，并建立了礦產資源管理相關法律制度，也難以禁止生活中老百姓個人的少量利用。基于此，1986年《礦產資源法》第三十五條作出了“允許個人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及為生活自用采挖少量礦產”的規定。按照這一規定，允許個人在未取得采礦許可即可從事礦產資源開采活動的情形主要分為以下三類：

一是采挖零星分散資源，僅限于零星分散的資源，集中的、可以設立礦業權的礦產資源不在此列；二是只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土，其他礦種的礦產資源不在此列；三是為生活自用采挖少量礦產，既要求目的是生活自用，又要求所采挖的礦產資源僅限于少量，個人為生活自用采挖大量礦產資源的不被允許。但這一規定并未對“零星分散”及“少量”的標準進行明確，因此該規定在實際適用中不易認定，導致實踐中存在以該規定為名進行私挖亂采的現象。

1994年《礦產資源法實施細則》第四十條規定：“個體采礦者可以采挖下列礦產資源：（一）零星分散的小礦體或者礦點；（二）只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土。”該規定在1986年《礦產資源法》規定的基礎上，將“零星分散資源”修改為“零星分散的小礦體或者礦點”，延續了“只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土”的規定，但并未提及“為生活自用采挖少量礦產”的情形。雖然這一行政法規的效力低于1986年《礦產資源法》即使其未對“為生活自用采挖少量礦產”的情形作出規定，也不影響1986年《礦產資源法》第三十五條的適用。但是，在此未對“為生活自用采挖少量礦產”的情形進行明確也從側面體現出允許個人為生活自用采挖未限制礦種的少量礦產在實踐中已存在一定爭議。

除了個人在未取得采礦許可的情況下，具有一定開采少量或者用作普通建筑材料的砂、石、黏土的需求外，正常的項目工程施工也存在動用礦產資源儲量、采出礦石的現象，例如，隧道施工過程中必然會產生砂石，煤礦的滅火工程必然動用煤炭資源儲量采出煤炭等。雖然項目工程施工會開采出礦石，但工程施工本身不屬于礦山開采行為，工程施工中動用礦產資源儲量和采礦行為有本質區別。對于此類情形，若要求其辦理采礦許可證，則將導致大部分工程建設項目都需要另行申請取得砂、石、土的采礦權。這不僅會給建設單位帶來極大的麻煩，還會明顯增加礦產資源管理工作的負擔。因此，1998年，《國土資源部關于開山鑿石、采挖砂、石、土等礦產資源適用法律問題的復函》（國土資涌【1998】190號）發布，為建設單位因工程施工需要動用砂、石、土的情形提供了無需辦理采礦許可證的依據。該文件規定了“建設單位因工程施工而動用砂、石、土，但不將其投入流通領域以獲取礦產品營利為目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建設的，不辦理采礦許可證不繳納資源補償費”。對于建設單位采挖砂、石、土進行銷售或用于其他工程建設項目的，必須依法辦理采礦登記手續并繳納礦產資源補償費。需在工程建設項目批準占地范圍之外開采砂、石、土用于上述公益性建設的，以營利為目的開采上述及其他礦產資源的單位、個人，均應按照《礦產資源法》及其配套法規的有關規定辦理采礦登記手續，領取采礦許可證。該規定事實上已經超出了1996年《礦產資源法》第三十五條的要求，但其符合建設工程項目工作開展的實際需要，且不影響礦產資源管理目標的實現。

至此可見，1996年《礦產資源法》和《礦產資源法實施細則》中關于允許無需取得采礦許可證開展開采活動的規定已經在一定程度上與管理實際和客觀需要不相符，亟須修改完善。

新《礦產資源法》第二十九條對無需取得采礦權的情形作出了列舉式規定，主要包括三種情形。

1.個人為生活自用采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土

根據新《礦產資源法》第二十九條第一款第一項規定，行為主體必須為個人，企事業單位為自用采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土的不在此列。行為目的必須為生活需要，若個人開展生產經營活動，并為了生存需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土，則不屬于該項規定的可以無需取得采礦權的情形；同時，采出礦產品的用途必須是自用，銷售給他人的不適用該項規定。采挖的礦產資源類型必須是建筑材料的砂、石、黏土，個人為生活需要采挖煤炭等其他礦產資源的亦不在此列。在對此類情形進行認定的過程中，應當嚴格按照上述要件。

1996年《礦產資源法》第三十五條規定，允許個人采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土。此外，該條還規定，允許個人采挖零星分散資源和為生活自用采挖少量礦產，但并未對這兩類情形中的礦種作出限制，這意味著除了只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土外的其他礦產資源均可適用該規定。相較于1996年《礦產資源法》及《礦產資源法實施細則》的規定，新《礦產資源法》第二十九條第一款第一項的規定在一定程度上縮小了允許個人生活自用的范圍。

此外，新《礦產資源法》第二十九條第二款還強調了存在第一款第一項規定情形的，應當遵守省、自治區、直轄市規定的監督管理要求。也就是說，省、自治區、直轄市對此提出更為嚴格的監督管理要求的，應當適用其規定。

2.建設項目施工單位在批準的作業區域和建設工期內，因施工需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土

根據新《礦產資源法》第二十九條第一款第二項規定，行為主體僅限于建設項目施工單位，其他生產經營企業不在此范圍內。采挖行為僅限于在批準的作業區域內，超出其作業區域的，不得以此為由主張其行為的合法性。同時，采挖行為的發生必須在建設工期內，在建設工期結束后，不得繼續進行采挖活動。采挖的礦種僅限于只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土，若建設項目施工單位在施工過程中發現其他礦產資源的，不得進行采挖。采挖行為的目的僅限于為施工需要。其中，“因施工需要”是上述要件中最難以認定的，在認定中應當充分考慮其合理性和必要性。

當然，實踐中需要對此類合法工程建設和非法采礦行為進行區分。區分這兩類行為的關鍵在于要嚴格按照新《礦產資源法》第二十九條第一款第二項規定的要件對行為進行判定。如果在施工過程中，超出規劃設計的施工范圍、施工方法或者施工期限，導致本不應被動用的礦產資源儲量被動用，這時開采出礦石的行為就可能被認定為非法采礦行為。

此外，該項規定雖未明確不得銷售這一要求，但按照《國土資源部關于開山鑿石、采挖砂、石、土等礦產資源適用法律問題的復函》（國土資函【1998】190號）等文件確定的管理要求及礦產資源管理的內在邏輯，建設項目施工單位在此情形下采挖出的砂、石、黏土不應以營利為目的對外銷售，而應當優先滿足工程自用需求。由于建設項目施工單位并未取得采礦權，無法據此取得采出礦產品的所有權，在工程確實無法自用的情況下，則應當由其直接上交采出的礦產品，若相關主管部門無法接收采出的礦產品，則建設項目施工單位可以由主管部門組織銷售或者自行銷售后上交銷售收入。當然，若其違規將在施工中采出的砂、石、黏土進行銷售獲利，則超出了新《礦產資源法》第二十九條第一款第二項的適用范圍，屬于無權采礦行為，應當依法追究其法律責任。

此外，新《礦產資源法》第二十九條第二款還強調了存在第一款第二項規定情形的，應當遵守省、自治區、直轄市規定的監督管理要求。也就是說省、自治區、直轄市可以進一步細化相關規定和監管要求，或者進一步明確采出砂、石、黏土的處置辦法，建設項目施工單位應當遵守其規定。

3.國務院和國務院自然資源主管部門規定的其他情形

新《礦產資源法》第二十九條第一款第三項屬于兜底條款，表明無需取得采礦權即可進行開采的情形不僅限于前兩項所述情形，國務院和國務院自然資源主管部門都可以規定其他不需要取得采礦權就可進行開采活動的情形。

雖然該條款并未要求在法律或者行政法規中規定此類情形，而是明確指出了國務院或者其自然資源主管部門均可作出規定。但是，在規定此類情形的過程中，仍需審慎確定，以避免對礦業權相關制度的系統性造成影響。總體而言，國務院和國務院自然資源主管部門應當充分考慮以下因素來確定可以無需取得采礦權的其他情形：一是不得損害國家礦產資源所有者權益，不能因規定無需取得采礦權的情形而變相縱容非法采礦的行為，造成國家礦產資源所有者權益損失；二是不得損害礦業權人的合法權益，不得允許行為人在其他礦業權人的權利范圍內未取得采礦權進行開采活動；三是不得違背礦業權制度的內在邏輯和礦產資源勘查、開采的客觀規律，給礦產資源管理工作造成阻礙。

在上述三種無需取得采礦權即可進行開采活動的情形中，行為人是否需要履行采礦權人的義務是新《礦產資源法》第二十九條適用的重要問題。一方面，行為人雖然進行了開采活動，但并非采礦權人，無需按照相關規定編寫礦產資源開采方案和礦區生態修復方案，并向原礦業權出讓部門申請采礦許可證；無需依法繳納采礦權出讓收益、采礦權占用費和資源稅；無需填報礦產儲量表和礦產資源開發利用情況統計報告等。在此，需要注意的是，無需繳納采礦權出讓收益、采礦權占用費和資源稅的前提是無論在第一項規定的情形下還是第二項規定的情形下，行為人采出的砂、石、黏土均用于自用，并不能銷售牟利，即使在第二項規定的情形下可能存在無法自用的情形，也應當上交礦產品，即使進行銷售也應當上繳全部銷售收入，而非僅上繳上述稅費。另一方面，行為人畢竟進行了開采活動，但仍應當遵守新《礦產資源法》關于合理開采、綜合利用等要求，且不得違反其他法律法規關于安全生產水土保持和環境保護等方面的規定，避免開采行為造成負外部性影響。